Kementerian Perindustrian (Kemenperin) menyiapkan peta kebijakan substitusi impor. Dalam siaran pers pada 29 Juli 2020, kementerian ini menyatakan rencana mengurangi impor dan menggantinya dengan produk dalam negeri hingga 35 persen di sejumlah sektor industri pada 2022. Sejumlah instrumen yang disebutkan antara lain kenaikan tarif impor serta penerapan hambatan non-tarif untuk komoditas strategis.
Namun, sejumlah temuan studi ekonomi menilai strategi substitusi impor bukan gagasan dan kebijakan yang tepat untuk memperkuat industri dan perekonomian Indonesia. Kritik tersebut juga berkaca pada pengalaman historis Indonesia ketika kebijakan serupa pernah ditempuh dan kemudian ditinggalkan.
Jejak historis substitusi impor di Indonesia
Catatan sejarah perekonomian menunjukkan Indonesia pernah mencoba strategi substitusi impor pada awal 1970-an hingga pertengahan 1980-an, bertepatan dengan melimpahnya penerimaan ekspor minyak. Ketika harga minyak anjlok pada 1980-an, sementara daya saing industri dinilai belum memadai, pemerintah berbalik arah dengan deregulasi dan kebijakan promosi ekspor.
Pada pertengahan 1990-an, ketika perekonomian membaik, praktik substitusi impor kembali menguat dan disebut bercampur dengan korupsi, kolusi, dan nepotisme (KKN) berkedok nasionalisme ekonomi. Praktik inefisiensi ini dinilai berperan dalam krisis 1997–1998 dan mendorong pemerintah kembali melakukan deregulasi menuju kebijakan perdagangan dan industri yang lebih terbuka. Setelah ekonomi pulih, proteksionisme disebut kembali merangkak sejak 2000-an, termasuk rencana substitusi impor yang disiapkan Kemenperin.
Apa itu kebijakan substitusi impor?
Gagasan substitusi impor berawal pada 1950-an sebagai salah satu strategi industrialisasi di negara berkembang yang baru merdeka. Pendekatan ini berangkat dari anggapan bahwa spesialisasi dalam perdagangan bebas dapat menghambat berkembangnya industri pengolahan di negara berkembang.
Dalam logika tersebut, spesialisasi berdasarkan keunggulan komparatif dikhawatirkan membuat negara berkembang terjebak pada produksi dan ekspor komoditas pertanian dengan nilai tukar yang terus turun, sementara harus mengimpor produk industri dari negara maju. Karena itu, pemerintah didorong membangun industri dalam negeri untuk menggantikan impor barang industri, umumnya melalui kenaikan tarif dan/atau pembatasan kuantitas impor (kuota) sampai industri domestik mampu bersaing di pasar dunia.
Sejumlah persoalan mendasar
Walau populer di kalangan awam dan politisi, sejumlah ekonom menilai strategi ini sudah usang. Beberapa persoalan yang kerap disorot adalah sebagai berikut.
Sulit didesain secara efektif. Studi Aswicahyono dan Rafitrandi (2018) menekankan tantangan menentukan besaran kenaikan tarif impor yang “optimal” untuk melindungi industri domestik sampai mampu bersaing. Penentuan tarif membutuhkan proyeksi harga dunia jangka panjang, padahal pasar global kian kompetitif dan kemajuan teknologi dapat cepat menurunkan biaya produksi secara disruptif. Akibatnya, proteksi berisiko tidak tepat sasaran dan industri domestik terus bergantung pada perlindungan pemerintah.
Mengecilkan peran impor dalam industrialisasi. Albert O. Hirschman dalam The Strategy of Economic Development (1958), sebagaimana dikutip Irwin (2020), mengamati pendukung pembatasan impor cenderung enggan mengakui pentingnya impor bagi industrialisasi. Sejumlah bukti empiris juga menunjukkan impor dapat terkait dengan peningkatan kinerja perusahaan dan industri.
Berpotensi membebani konsumen dan pengguna bahan baku impor. Proteksi membuat konsumen dan perusahaan yang menggunakan bahan baku impor membayar lebih tinggi daripada harga pasar internasional. Ilustrasi yang disebutkan adalah larangan impor beras: Patunru (2019) mencatat lebih dari 80 persen penduduk Indonesia, termasuk kelompok miskin, merupakan konsumen neto beras. Sejak larangan impor diberlakukan pada 2004, harga beras domestik disebut jauh di atas harga internasional; pada awal 2017, harga beras dalam negeri hampir tiga kali lipat harga internasional, sementara patokan resmi harga jual tertinggi masih sekitar dua kali lipat harga internasional.
Rawan korupsi dan perburuan rente. Penentuan industri dan perusahaan mana yang diproteksi serta seberapa besar proteksi yang diberikan merupakan proses politik yang rentan dipengaruhi lobi. Studi Basri (2001) menunjukkan pada era Orde Baru, tingkat proteksi industri dipengaruhi kepentingan kelompok kroni Soeharto. Purbasari dan Mobarak (2006) juga menemukan lisensi impor pada 1997 cenderung diberikan kepada perusahaan kroni. Setelah reformasi, kasus suap kuota impor daging sapi 2013 disebut sebagai contoh pembatasan impor yang berkelindan dengan korupsi.
Pengalaman negara lain menunjukkan keterbatasannya untuk pertumbuhan jangka panjang. India, misalnya, disebut keluar dari stagnasi dan tumbuh pesat sejak 1990 setelah meninggalkan strategi substitusi impor. Goldberg, Khandelwal, dan Pavcnik (2008) memperkirakan seperempat pesatnya produksi manufaktur India pada 1990-an berasal dari produksi barang baru akibat terbukanya akses impor bahan baku. Negara-negara “macan Asia” juga disebut melaju lewat strategi industri berorientasi ekspor, bukan substitusi impor.
Temuan studi tentang impor dan kinerja industri
Sejumlah studi yang dikutip dalam bahan rujukan menempatkan impor—terutama impor bahan baku—sebagai faktor yang dapat berkorelasi dengan peningkatan nilai tambah, produktivitas, dan upah.
Rahardja dan Varela (2015) menggunakan data BPS periode 2005–2009 dan menemukan kenaikan 10 persen pangsa komponen impor dalam bahan baku suatu industri berkorelasi positif dengan pertumbuhan 2,3 persen nilai tambah industri tersebut. Studi yang sama juga menyebut tambahan 10 persen penggunaan bahan baku impor di perusahaan berhubungan dengan tambahan 3,7 persen upah pekerja.
Amiti dan Konings (2007), menggunakan data Survei Industri Manufaktur Indonesia 1990–2001, memperkirakan penurunan 10 persen tarif impor bahan baku berkaitan dengan peningkatan produktivitas 12 persen pada perusahaan pengimpor bahan baku. Efek ini dihubungkan dengan akses lebih luas pada ragam input, kualitas input yang lebih baik, serta proses pembelajaran, selaras dengan prediksi teoretis Grossman dan Helpman (1991).
Narjoko, Anas, dan Herdiyanto (2018) dengan data agregat industri manufaktur 1991–2013 menyimpulkan semakin tinggi tarif impor nominal, semakin rendah pertumbuhan nilai tambah, tenaga kerja, dan produktivitas industri penghasil bahan baku.
Alternatif penguatan industri dalam negeri
Di luar substitusi impor, terdapat beberapa arah kebijakan yang disebut lebih mendasar untuk memperkuat industri.
Menurunkan biaya tinggi dan distorsi. Penguatan industri dipandang memerlukan upaya menekan korupsi, mengurangi ketidakpastian hukum, serta menghapus hambatan usaha agar sumber daya bergerak ke industri dan perusahaan yang paling efisien dan produktif. Iklim persaingan usaha yang sehat juga dinilai perlu dijaga. Dalam kerangka ini, substitusi impor disebut dapat terjadi secara alamiah bila industri produktif, ekonomi tumbuh, dan keunggulan komparatif berubah.
Jika menerapkan kebijakan sektoral, fokus pada peningkatan kompetisi dan keterampilan. Kebijakan industri sektoral disarankan diarahkan untuk mendorong lahirnya perusahaan baru yang produktif (Aghion dkk., 2015) atau sektor yang banyak menggunakan tenaga terampil (skill-intensive), sebagaimana temuan Nunn dan Trefler (2010). Tujuannya mengejar efek limpahan (spillover) produktivitas melalui peningkatan kompetisi dan keterampilan tenaga kerja, meski hasilnya tidak selalu cepat terlihat.
Rencana substitusi impor Kemenperin menempatkan kembali perdebatan lama tentang proteksionisme dan penguatan industri nasional. Sejumlah kajian yang dikutip menekankan bahwa desain proteksi sulit tepat sasaran, berisiko membebani konsumen dan pelaku usaha, serta rawan rente dan korupsi. Pada saat yang sama, studi-studi tersebut menyoroti peran impor—khususnya bahan baku—yang dapat mendukung produktivitas dan nilai tambah industri.
